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加强绿色审计工作 促进海西跨越发展

2012-10-16 15:06:07来源:福州党校学报

    摘  要:绿色审计是人类应对生态危机的必然选择,绿色审计是我国建设“两型”社会的必然要求,海西实现跨越发展的内在要求。当前福州市在绿色审计制度和实践层面都进行了一些有益的探索。但总体上,这些探索还是零散、不成体系的,离真正意义上的专项绿色审计,服务绿色GDP还有较大距离。应建立绿色审计制度体系,明确绿色审计项目和内容,加快绿色审计人才队伍培养。

    关键词:绿色审计; 海西; 跨越发展  

     绿色审计又称环境审计、生态审计, 是绿色核算体系的重要组成部分, 国际商业学会将其定义为“绿色审计是环境管理的工具, 对与环境有关的组织、管理和设备的业绩进行系统地、有说服力地、定期地、客观的评价, 并通过有助于环境管理控制及有助于对公司有关环境规范方面的政策鉴证等手段, 来达到保护环境的目标”,具体而言, 绿色审计是由独立的审计人员,按照国家的环保法规与相关规范,对各级政府、企业能够用会计信息反映的与环境有关的经济活动进行监督、评价,使之符合可持续发展要求的审计活动。  

     一、开展绿色审计的必要性

     1.绿色审计是人类应对生态危机的必然选择

     随着全球工业化的迅猛发展,环境污染问题日益严重,联合国规划署研究报告显示:由于水资源匮乏、土地退化、森林被毁、物种灭绝、企业环境污染等问题,地球已濒临生态危机。面临能源、环境以及气候变化等多重危机,绿色经济成为全球可持续发展领域的一种趋势和潮流。绿色经济鼓励经济持续增长,而不是以保护环境为由取消经济增长;主张改变“高投入、高消费、高污染”为特征的粗放型经济增长,实现以“提高效益,节约资源,减少废物”为特征的集约型经济增长。面对环境的威胁,人类只有真正做到既面向以开发地球资源为实质的经济建设,又面向以保护地球资源为核心的生态建设,经济、生态两者兼顾,才能使资源永续使用。在财会界、只有绿色审计扮演好“检察官”这一重要角色,才能为维护生态平衡起到应有的作用。随着人们生态意识的加强,越来越多的国家开始重视绿色审计,到目前为止,开展绿色审计的国家已达20多个,美国、加拿大和欧洲的许多企业都建立了正式的环境计划,开展环境审计的项目已达1000多个,绿色审计日益受到各国的重视。

     2.绿色审计是我国建设“两型”社会的必然要求

     党的十七届五中全会指出,要以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线……坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。绿色审计是我国加快转变经济发展方式,建设“两型”社会的必然要求。当前我国经济可持续发展面临着资源枯竭、环境污染日益严重的严峻现实。要实现可持续发展就必须加强对社会资源存量及损耗、环境污染负荷及环境效益的绿色审计。只有这样,肆意破坏环境、滥采滥伐、浪费资源等行为才能得到有效遏制,才能在根本上解决“违法成本高、守法成本低”的环保怪象,促进全社会提高环保意识。国家审计署高度重视审计工作对促进我国生态文明建设的作用,2010年5月至9月,审计署联合10个地方审计机关,以地方政府及相关主管部门为主要调查对象,开展了重点行业节能减排审计调查,督促地方政府及其有关部门和企业认真履行节能减排责任与义务,严格执行国家政策法规,积极开展节能减排工作,对我国树立绿色审计理念起到了强化作用。

     3.绿色审计是海西实现跨越发展的内在要求

     虽然绿色审计在我国还处于起步阶段,但应充分认识到绿色审计在实现福州市经济社会可持续发展、建设滨江滨海的生态宜居城市中的重要作用。积极开展绿色审计的理论探讨和实践探索,对福州外部环境的功能价值、环境成本、环境效益等的变动情况进行确认、计量和披露,为有效治理环境提供可信赖的信息,是建设福州生态宜居城市、实现跨越发展的内在要求。

     二、开展绿色审计的可能性

     1.环境资源评估等理论成果为绿色审计提供了技术保障

     开展绿色审计,如何评估环境资源的变化及价值是一个首要的难题。随着环境问题在经济学、审计学、会计学等学科发展中日益受到重视,特别是环境经济学等交叉学科的发展,学术界对环境资源的价值,以及如何量化评估等研究越来越深入。如当前环境经济法学环境估值理论,该理论把通常被忽略不计的环境成本及效益纳入总成本中,通过三种估值方法确定相关的环境效益或成本:通过观察环境变化引起的生产率、生产成本、产品价格、产出水平的变化,评估环境变化的影响;对人民表达出来的环境偏好估算环境质量变化的经济价值等,可为绿色审计提供充分的操作可行性支持。

      2.国际国内发展实践为绿色审计提供了借鉴经验

      当前,国际国内已在绿色审计工作上进行了实践探索。如荷兰从1990年开始由国家审计法院进行环境审计,美国、加拿大和欧洲的许多企业都建立了正式的环境计划,开展环境审计的项目已达1000多个。我国在绿色审计的法律法规建设、制度建设、人才建设等虽处于理论研究阶段,但在一些科学发展意识较强的中心城市,已在绿色审计方面做了一些有益的积极探索,从不同切入点贯彻、实践绿色审计理念。如温州平阳县2011年起在乡镇领导干部经济责任审计中,明确环保职责和资金使用;常州市2008年起将地区经济发展与环境保护指标相结合,用绿色GDP评价领导干部的政绩;河南省2008年开始推行绿色审计等。这些都为福州市开展绿色审计提供了宝贵的经验借鉴。

     3.福州的实践探索为绿色审计奠定了发展基础

     (1)制度探索。“十二五”审计工作规划为绿色审计奠定了政策指导方向。当前的新形势新任务,要求审计工作不仅要查错纠弊、维护经济社会秩序,而且还要揭示体制、机制和制度方面存在的问题,促进公共资源得到合理配置和有效利用。在具体工作过程中,既要关注公共财政资金的真实性、合法性,又要关注经济性、效率性、效果性、公平性和环保性;既要关注宏观调控政策落实情况、促进政令畅通,又要反映民生、能源、资源和环境等方面的薄弱环节和潜在风险。

      2007年福州市出台的《绩效审计实施意见》将资源利用、环保性等列为绩效审计重要指标。《实施意见》指出,要从审计财政财务收支入手,以责任履行和责任追究为重点,将合规审计与绩效审计融为一体,检查政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等方面的情况,揭示了在管理和使用全部政府性资金方面存在的合规性、经济性、效率性、效果性、环保性、安全性和公平性等突出的问题,从而更加有效地发挥审计的建设性作用。

     (2)实践探索。作为民主政治的产物,责任政府目前已成为世界各国现代政府治理的普遍理念,同时政府所从事的社会管理和公共服务活动是非盈利的,决定了评价一个政府责任不能仅仅考虑GDP等经济发展指标,更要注重经济效益、社会效益与环境效益的协调统一,考虑“绿色”GDP等综合发展指标。福州市也非常关注领导干部的环保绩效审计。在开展领导干部经济责任审计过程中,引入“绿色GDP”指标,不断深入领导干部在发展绿色经济、低碳经济、建设资源节约型、环境友好型社会中的绩效审计探索。

      一是加强了影响经济增长方式的重大项目审计监督。为了更好地加快经济发展方式转变和促进海西跨越发展提供有效服务,福州市审计局以转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益政策措施落实为目标强化重大项目的审计监督工作。福州市2011年审计工作,围绕关注投资、投向、结构和执行效果,揭示和反映在贯彻执行各项转变经济发展方式和调整经济结构政策措施中不到位不落实的问题,有针对性地通过审计提出对策建议,促进各项政策措施落到实处。

      二是强化资源环境专项审计监督力度。近年来,福州市以检查能源资源和环境保护资金管理使用、政策措施落实、环保目标实现等为重点,披露和查处破坏浪费资源、造成国有资源流失和危害资源环境安全等问题,促进能源资源节约和环境保护政策落实。先后开展了以重点企业为对象的节能减排专项审计,关注企业履行节能减排情况、贯彻执行节能减排政策、法规情况、节能减排工程项目实施情况等。以及针对党政机关的贯彻落实厉行节约审计监督,关注党政机关及其工作人员在公款出游、公务接待、楼馆建设等各项工作的节约监督,制止和查处奢侈浪费现象。

      三是不断深化绿色审计执行力度,在促进环保政策执行到位,提高环保资金使用效率,实现节能减排目标等方面起到了重要的作用。

      但总体上,这些探索还是零散、不成体系的,离真正意义上的专项绿色审计,服务绿色GDP还有较大距离。绿色审计要全面发挥作用,还面临一系列的挑战。如,我国现行《审计法》等法律法规没有绿色审计的相关规定,绿色审计执行缺乏法律、制度保障;理论研究尚需深入,绿色审计外延、内涵等基本概念框架尚未统一;审计人员知识结构跟不上绿色审计发展需要等。

      三、开展绿色审计对策建议

      1.要建立绿色审计制度体系

      借鉴发达国家环境审计的先进理论和操作技术,逐步建立起绿色审计的理论框架、工作规则和报告标准等。一是要进一步明确开展绿色审计的依据。当前在绿色审计缺乏明确立法的情况下,全面收集、分类整理我国、福建省以及福州市的相关环保政策、环境法律法规,环境标准、环境管理制度等,为福州市绿色审计提供依据。同时积极呼吁国家审计局制定颁布绿色审计指导性文件,并促进国家绿色审计立法。二是要明确绿色审计执行规范。结合审计行为规范、及福州市审计工作实际情况,制定符合福州市实际的绿色审计指导性文件,如工作流程,适用的审计方法,绿色审计报告的规范等,以指导日常绿色审计工作。

      2.要明确绿色审计项目和内容

      绿色审计涉及的领域、环节众多,主要有环境政策法规执行审计、环境资金筹集、使用和管理审计,环保资金绩效审计、环保投资项目和建设项目审计等。在探索的初级阶段不宜全面铺开,建议在开展全面调研、深入了解福州环境保护重点、弱势的基础上,有步骤、有重点的进行探索。当前福州市绿色审计工作可重点从以下几个方面入手:一是对地方环境负有保护责任的地方领导干部的绩效审计,把环境污染作为评价指标,审计政绩是否以牺牲环境为代价,并以此作为对领导干部考核的重要指标;二是对企事业等从事生产经营性单位的财务审计,判明企业在生产中消耗的自然资源能量和对环境造成的损失,以及由此产生的环保费用和支出是否真实、合法;有否存在执行相关环保政策、法规时消极抵制、变相执行现象等;三是对环保政策制定、实施者,环境监管及负责环保资金管理和使用的职能部门进行绩效审计,判明被审计对象在进行资源保护与开发、环境保护与治理等项目和管理活动中,是否达到了经济型、效率性的统一,以此评价环保政策和规划的科学性、合理性,环保部门的工作效率等。

      3.要加快绿色审计人才队伍培养

      审计质量依赖于审计人员的素质,绿色审计是对传统审计的变革和创新,对审计人员的素质是一个极大的挑战。绿色审计内容涉及环境经济学、环境法学、环境管理学等多个交叉学科,审计人员在具备财务审计知识的同时,还应熟悉和掌握环境保护的法律、法规、制度,以及环境经济学、环境管理学、统计学等相关学科的专业知识。因此,当前加快对绿色审计人才队伍的培养是当务之急。建议以福州市开展学习型审计机关建设活动为契机,组织开展形式多样的学习培训活动,把有关绿色经济、绿色会计和绿色审计知识列入干部教育培训的内容,培养审计人员的环境监督意识和绿色审计理念;并选拔一批年青、学习能力强的审计工作者,有针对性的开展社会学、环境经济学、环境管理学等方面专业知识的培训,为福州市全面开展绿色审计监督培养和储备人才。(福州市社科院  刘艳飞)

责任编辑:胡小梅