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林权流转必须切实尊重村集体的自主权

2012-10-16 15:38:46来源:福州党校学报

    摘  要:林权改革核心要义在于还权于民,但一些乡镇党组织通过自设招投标制度,剥夺了村集体经济组织的自主权,严重扭曲了林权流转的各相关利益方的法律关系,阻碍了林权流转的健康发展。必须严格依照《福建省森林资源流转条例》,切实尊重村集体及其成员的自主权。

    关键词:林权流转;村集体自主权 

      林权改革的核心要义在于还权于民,确认农民的基本权利,即确认农民是真正的利益主体。2005年12月1日起实施的福建省地方性法规《福建省森林资源流转条例》也体现了这一精神,明确规定集体森林资源流转决定权在于村集体经济组织。但目前一些乡镇党委以同级纪检委“红头文件”的形式,规定集体林权社会流转必须经过乡镇招投标中心进行招投标,在实际上虚化了《福建省森林资源流转条例》,剥夺了村集体经济组织的自主权。

      有的乡镇纪检委文件规定:“凡山林权属转让标的5万元以上、茶果山土地流转标的5万元以上的招投标项目均委托乡招投标中心进行招投标。……”一些乡镇规定内容虽略有不同,但大同小异。有的仅仅是标的金额上略有差异。这些“红头文件”的制定和实施严重扭曲了林权流转的各利益相关方的正常关系,产生了一系列严重的消极后果:

      首先,背离了《福建省森林资源流转条例》的基本精神。

      从“红头文件”的表述看,“必须委托乡招投标中心进行招投标的”是“凡山林权属转让标的5万元以上、茶果山土地流转标的5万元以上的招投标项目”。规定所述之招投标项目由谁确定没有说明,即林权流转形式确定权的归属没有说明。而从实施情况看,只要村集体“山林权属转让标的5万元以上、茶果山土地流转标的5万元以上”的林权流转项目,就必须委托乡镇招投标中心,否则将追究村干部的纪律责任。《福建省森林资源流转条例》明确规定:森林资源流转可以采取承包、拍卖、招标、协议或者其他方式进行。流转方式由集体组织成员决定。“集体森林资源流转及其流转方式、流转保留价等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。”这样,一些乡镇党委通过纪检委的“红头文件”轻而易举地剥夺了村集体成员对森林资源流转形式的决定权,《福建省森林资源流转条例》规定的承包、拍卖、协议或者其他流转形式,只剩下了招投标一种,且非《福建省森林资源流转条例》所规定的招投标。

      其次,违背了《招投标法》的规定。《福建省森林资源流转条例》第九条:“招标流转森林资源的,依照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定执行。”《招投标法》第十二条:“招标人有权自行选择招标代理机构,委托其办理招标事宜,任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。”依据《招投标法》,乡镇党委或纪检委无权为村集体指定招标代理机构。从法律效力来讲,《招投标法》和《福建省森林资源流转条例》为硬法、纪检委的红头文件属于软法,软法服从硬法是基本的法律常识。乡镇纪检委制定文件的指导思想既已偏离法制轨道,那么纪检委的规定及其行为很难不超越法律的规定。

      从一些乡镇招投标中心产生的林权流转文件来看,法律规范化程度极低,招标程序在设计之初并未考虑与林业部门的管理规范相衔接。甚至于有的乡镇招投标中心完成了招投标程序后,却不能以招投标中心的名义为中标者提供合乎法律规范的招投标文件,致使中标者在后续的林权证办理过程中,不得不在乡镇招投标中心和林业部门办证中心之间反复协调,疲于奔命却劳而无功。有的中标者最终发现乡镇招投标就是一个陷阱,无论其怎么协调,都无法将乡镇招投标中心提供的中标文件与林业部门的规范协调起来,只能放弃林权证的申办乃至于忍痛放弃林地承包。因此,乡镇设立招投标中心对集体林权流转强行干预的做法与林权改革的基本精神是背道而驰的,也不符合《招投标法》的规定,在一些地方已严重挫伤了林权流转双方的积极性。

      第三、乡镇纪检委以防腐的名义制定的“红头文件”为新的腐败主体提供了更大更隐蔽的腐败可能性。

      “红头文件”规定的乡镇招投标中心在法律上并无定位。《招投标法》第十三条规定:招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。招标代理机构应当具备下列条件:(一)有从事招标代理业务的营业场所和相应资金;(二)有能够编制招标文件和组织评标的相应专业力量;(三)有符合本法第三十七条第三款规定条件、可以作为评标委员会成员人选的技术、经济等方面的专家库。

      显而易见,乡镇招投标中心作为招标代理机构,依据的是党委部门的红头文件,它在法律上并无权职来源,严格意义上,它就是一个非法机构。乡镇招投标中心本身无营业场所、无相应资金、无能够编制招标文件和组织评标的相应专业力量,也未设立符合《招投标法》规定之可以作为评标委员会人选的技术、经济等方面的专家库。

      有的乡镇在规定林权流转必须经过乡镇招标中心的同时,还要求由项目法人即村集体经济组织编制招投标文件。实际上,乡镇招投标中心本身也无能力编制招投标文件,乡镇招投标中心所有成员都是由乡镇干部兼职,均非专业人员,既无时间也无精力更无专业知识和能力承担招投标文件的编制。而《招投标法》第十二条规定:招标人具有编制招标文件和组织评标能力的,可以自行办理招标事宜。如果村集体经济组织有能力编制招投标文件,那么依法可以自行办理招标事宜而勿须通过乡镇招投标中心。

      乡镇招投标中心的评标委员会成员通常由乡镇招投标领导小组主要成员参加,包括分管副乡长(或乡长)、乡三资办主任、招投标中心主任(通常是乡镇干部兼任)、乡镇纪委书记或者纪委干部,乡镇林业站代表。有的乡镇规定还应邀请村两委代表、村民代表、村党支部党员代表等列席招投标会议。评标委员会就是一个扩大的招投标领导小组,招投标工作的主导权在乡镇干部而不在村委、更不在村集体经济组织成员。而《招投标法》第十四条规定:招标代理机构与行政机关和其他国家机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。明确规定项目法人、行政主管部门、评标委员会都应彼此独立。

      有些乡镇纪检委文件还规定:集体森林资源资产评估由村两委和村务监督小组成员、林业站技术人员和部分村民代表组成评估组决定。在评估价的确定中,林业站技术人员显然占有强势地位,但其身份又同时隶属乡镇管辖,因此,乡镇主要领导要操控整个林权流转招投标可以说是轻而易举。依照《福建省森林资源流转条例》第十五条:“森林资源资产评估,应当由具有相应评估条件的机构进行。”2007年11月出台的《福建省森林资源资产评估管理暂行办法 》(闽财企[2007]35号)对评估机构和评估人员的资质均有严格的界定。因此,“红头文件”关于森林资源资产评估机构和人员的规定同样背离了法律规定。

      乡镇党委通过纪检委制定“红头文件”之初衷是为了防止村两委干部滥权产生腐败,但乡镇党委通过纪检委以虚置《福建省森林资源流转条例》的方式代之以自我授权的方式获取集体森林资源流转的主导权,是否就能达到防止腐败的目的呢?答案是否定的。按照乡镇招投标中心的组织架构和招投标程序设定,最终谁中标还是乡镇领导说了算。这种政企不分、集管理、服务、代理于一身的情况不仅不能解决问题,反而使问题更复杂、造成的后果更严重;不仅不能防止腐败,反而为乡镇干部的腐败提供了更大更隐蔽的空间,同时,村干部在林权流转过程中将被迫腐败。

      第四、乡镇招投标中心权责严重失衡。招投标中心垄断了林权流转,但缺乏相应的责任追究机制。

      乡镇招投标中心既无法律上的定位,则其组织架构的所有规范均无法律依据。没有法律依据,其规范只能随强势乡镇之意,任何监督都是空谈。如果深入考察一些乡镇招投标中心实施林权流转招投标的实际运作过程,就能很清楚地发现:从集体林权流转的项目申报开始到审核批准、发布招标公告、招标报名、确定评标小组公布项目限价、组织开标、确定中标人、招标记录、签订合同、履约监督一系列环节,乡镇招投标中心组成人员都可以任意设卡寻租,乃至于在招投标结束后,承包者申请造林补贴环节,乡镇干部仍可利用“村财乡管”制度设卡寻租——“吃拿卡要”。

      乡镇招投标中心拥有无限权力而勿须承担任何责任,集体森林资源流入方则须承担整个项目投资的完全责任,而基本的合法权利均已被剥夺。集体森林资源流入方如果要追究乡镇招投标中心人员设卡寻租的法律责任,将因其组织规范的随意性,很难追究具体人员的法律责任,而要追究招投标中心本身的责任时,又因其非市场主体地位,不能追究其法律责任。

      那么,乡镇招投标中心存在并且渐有扩张趋势的原因是什么呢?

      直接的原因:一是为防止村干部滥权,试图通过招投标限制村两委的权力;二是可以作为乡镇纪检委的“政绩工程”。

      潜在的原因:集体设卡寻租。从集体森林资源流转是否立项到乡镇完成林权流转文件批准程序乃至于造林验收完成发放造林补助阶段,吃拿卡要的机会太多了。

      根本的原因:弱势的权利主体无法形成对强势的权力主体的有效制约,即包括村两委干部在内的村集体经济组织成员的弱势,无法形成对强势的乡镇党委、政府甚或乡镇主要领导人的有效制约。

      《福建省森林资源流转条例》的实施已经为村民摆脱弱势地位、实现基本权利提供了制度保障。因此,乡镇党委和纪检委应切实把宣传、贯彻《福建省森林资源流转条例》精神,作为防止腐败、保障村民基本权利的法律依据。

      首先,乡镇党委和纪检委应该增强自身的法治素质,提高自身贯彻“依法治国”方略的自觉性,确立《福建省森林资源流转条例》的权威。防腐的关键在于切实尊重权利,而非权力的无限扩张,纪检委越过监督的边界,在获取执行权的同时,也就暗昧了监督权,将自身置于腐败的边缘。纪检委的标签,不是金钟罩铁布衫,更不是金刚不坏之身,可以百毒不侵。无视法律制度的作用,无视农民的基本权利,纪检委一样要腐败,曾锦春就是前车之鉴。现行的乡镇招投标制度同样也只是一个标签。

      第二,林权流转的健康发展,必须切实尊重村集体经济组织的自主权。集体林权流转方式的决定权属于村集体经济组织成员。在当前作为市场主体的招投标机构的培育处于起步阶段的条件下,集体林权的协议流转应是主要流转形式。乡镇纪检委完全可以通过引导村党支部、村民代表大会、村务监督小组依法实现对村集体森林资源流转的监督责任。依据《福建省森林资源流转条例》,乡镇政府审查集体林权社会流转程序应把握三个基本点:一是否按照《福建省森林资源流转条例》,通过有资质的森林资源资产评估机构评估;二是否经过民主议定,是否是村经济大多数2/3成员真实意愿的表达;三、合同是否规范。

      第三,以促进林权社会流转的健康发展为抓手,充分发挥村党支部的作用,深入农民群众、教育农民、引导农民,在深入细致指导、监督集体林权依法流转的过程中确立《福建省森林资源流转条例》的权威、培育农民的法律精神。乡村基层党组织应注意将普法教育与农民实际利益的维护和实现密切结合起来,让农民群众在依法协商、决定村集体经济组织公共事务中实现公共精神的自觉,引导群众在参与中培育、增强公民意识。为未来改进和完善集体林权流转形式准备条件,也为改善农村社会管理准备条件。(福州职业技术学院  林 政)

责任编辑:胡小梅